Démocratie représentative, cumul des mandats

par jacques rolland
jeudi 2 juillet 2009

De manière récurrente revient le débat à propos du cumul des mandats électoraux avec non plus défense de ce cumul mais promesse (non tenue !!) d'y mettre fin dans les années qui viennent. Partisans (plutôt rares… dans le dire) et adversaires utilisent essentiellement des arguments d'ordre moral qui parfois dérapent en un antiparlementarisme toujours dangereux. Bien entendu, parce qu'il existe des élus de qualité qui cumulent, d'autres qui ne cumulent pas tout comme il existe, cumulant ou ne cumulant pas des élus médiocres, chacun peut illustrer sa thèse pro ou anti-cumul sur une base de jugement des personnes. Il me semble qu'il convient d'aborder cette question en terme politique en s'interrogeant sur la fonction, le rôle et la place des élus dans une société organisée essentiellement sur la base de la démocratie représentative.

Qu'est la démocratie représentative ?

Très schématiquement à chaque niveau, pour gérer, animer, donner du sens à la vie de la société, les citoyens par les élections délèguent, pour un temps donné (le mandat) à leurs représentants, choisis par eux, parmi eux, le soin d'assumer ces tâches. Le choix se fait sur la base des propositions faites par les candidats. Lorsqu'ils sont élus ces représentants rendent compte de leurs actions, plus ou moins il est vrai, le véritable compte rendu se faisant à l'issue du mandat. c'est aussi à ce moment que le citoyen peut, par la réélection ou non, sanctionner ou approuver ces actions.

Selon les niveaux, communes, départements, régions, Nation, les compétences des institutions sont parfaitement définies, il appartient donc au candidat de proposer un programme d'action et en cas d'élection de le mettre en oeuvre. Bien entendu à quelques exceptions près,  il ne s'agit pas de démarches individuelles, l'une des fonctions, essentielle, des mouvements politiques devrait être justement d'élaborer des programmes et d'opérer la "sélection" des candidatures. Il peut s’ajouter notamment, au moins au niveau des communes, nombre de candidatures issues de la vie sociale, qu'à tort on appelle la "société civile".

Quel est le rôle de l'élu ?

Au nom de l'ensemble de la population il lui appartient de prendre les décisions qui permettent la vie commune et cela au nom de l'intérêt général et non d'intérêts particuliers. Par ailleurs,  il se doit de défendre les intérêts de la collectivité qu'il représente dans les discussions avec les autres collectivités ou institutions partenaires.

Bien entendu décideur des affaires de la collectivité il ne peut en être employé, cela est clairement prévu par les textes.

L'histoire du cumul

En France il est traditionnel ; l'élu étant aux yeux de la population perçu d'abord comme son représentant et son "défenseur-protecteur" avoir un maire devenant conseiller général, puis député c'est l'assurance d'avoir à son service quelqu'un qui pourra défendre ses affaires, y compris personnelles, aux multiples niveaux de décision. Voilà qui explique cette tradition et le fait que l'électeur conforte par ses votes le cumul qu'il décrit entre les élections !!!

C'est surtout à partir des années 1980, avec les lois de décentralisation et la revalorisation du statut des élus que le phénomène du cumul des mandats s'est amplifié et est devenu encore plus problématique ; les textes limitent à deux mandats ce cumul mais la non prise en compte des structures de coopération intercommunale qui se sont beaucoup développées laisse de fait nombre d'élus siéger dans 3 niveaux… voire plus pour les ministres !!!!!

Ajoutons à ce problème du cumul celui du développement des "cabinets" et "collaborateurs" d'élus qui permet de recruter une administration politique dans laquelle se retrouvent nombre d'élus ( ainsi un élu d'une ville peut être collaborateur à la région ou au département et réciproquement !!!)

Quels problèmes induits par le cumul ?

Le premier et principal problème est que le cumul conduit à la formation d'une "catégorie professionnelle" d'élus. A part dans les communes de taille modeste dans lesquelles les élus sont encore des citoyens consacrant quasi bénévolement du temps à la vie de la Cité, peu à peu les grandes villes, les agglomérations, les départements, les régions voient siéger des élus dont les fonctions électives (ou quasi électives quand il s'agit de collaborateurs) sont la seule activité et la seule source de revenus, leur métier en somme.

Sur le court terme cela peut sembler un gage d'efficacité mais il est évident qu'au fil du temps une coupure se crée avec la population car s'installe un "corporatisme" des élus. Les partis politiques dits "de gouvernement" glissent vers le syndicalisme des élus. Au congrès du Mans du PS, un responsable constatait : "le PS c'est un tiers d'élus, un tiers de collaborateurs d'élus, enfin un tiers d'adhérents qui aspirent à le devenir".

Le deuxième problème créé est la disparition de débats réels entre les divers niveaux des collectivités dès lors que les mêmes élus sont en charge de gérer les intérêts contradictoires de ces diverses collectivités ; cela ne fait pas ou peu problème dans les établissements de coopération intercommunale car il y a délégation de compétence mais ailleurs un même élu ( un maire par exemple) peut être demandeur de subventions à la région ou au département et être celui qui y instruit le dossier. Formellement, il ne prend pas part au vote mais … !!!! 

Le troisième problème, car le temps de chacun est mesuré, est l'apparition massive de collaborateurs d'élus qui,  sans la légitimité conférée par l'élection , ni celle donnée par la compétence de la fonction publique territoriale, agissent " à la place" des élus ou des administratifs. Du coup il n'est pas rare de voir des élus n'assumer pleinement aucun de leur mandat.

Cette confusion des rôles entre élus et collaborateurs d'élus atteint les sommets de l'Etat puisque l'on voit les conseillers du Président de la République s'exprimer abondamment  sur tout et sur tous !!!

Ajoutons que ces défauts sont accentués par la pléthore de représentations et la multiplication des structures dans lesquelles les élus doivent se retrouver ; aggravés aussi par l'augmentation du nombre d'élus dans les conseils ( à titre d'exemple, en 25 ans, le conseil municipal de Rennes est passé de 43 à 61 conseillers).

Enfin la "professionnalisation" de la fonction d'élu contribue à une homogénéisation sociale des assemblées élues ; il est courant que les assemblées se composent majoritairement de citoyens n'ayant connus que des activités d'élus, de collaborateurs d'élus, de contractuels des collectivités territoriales !!!

Et les indemnités ?

Aujourd'hui nul ne peut aborder la question du cumul des mandats sans évoquer, là aussi dans tous les sens les indemnités. A écouter certains la faiblesse des indemnités conduit au cumul , pour d'autres, à l'inverse, le cumul permet des revenus démesurés. Comme toujours la vérité est entre les deux ! Malgré des progrès, l'opacité des revenus des élus demeure car, au delà des indemnités rendues publiques par les assemblées, des indemnités "annexes" s'ajoutent (société d'économie mixte, syndicats intercommunaux etc, etc). Enfin si personne ne conteste que des élus qui travaillent à l'intérêt général doivent être rémunérés, d'abord pour compenser leur perte de revenu professionnel mais aussi au delà selon le principe que "toute peine mérite salaire" et que la vie démocratique ne peut reposer sur la notion de "sacrifice sacerdotal". Par contre ce qui est contesté ce sont les revenus d'élus sans rapport avec leur travail d'élus, les indemnités n'ont pas à remercier des liens d'allégeance ou encore des engagements hors de l'assemblée rémunératrice.

Conclusion

Être élu c'est effectuer un mandat confié par ses concitoyens... et non une carrière. Tout est fait depuis les lois de décentralisation pour qu'à tous niveaux la fonction d'élu devienne le métier d'élu et cela va à l'encontre du développement de la démocratie car c'est une source de "fracture démocratique". Pour y remédier quelques pistes de réforme possible : faire du mandat unique la règle générale et limiter à deux mandats consécutifs dans la même fonction élective ; imposer qu'un candidat élu lors d'une élection abandonne le mandat précédent ; diminuer les représentations dans la diversité des structures elles mêmes ramenées à des nombres raisonnables ; faciliter et garantir, lorsqu'une fonction élective impose un abandon partiel ou total d'un emploi, à la fin de celle-ci le retour à l'emploi dans de bonnes conditions ; concernant les indemnités : chaque assemblée attribue l'ensemble des indemnités( y compris des "annexes") en tenant compte de l'engagement réel de l'élu ( présence, nombre de représentations, charge des dossiers conduits etc…) ; chaque année une évaluation est faite et une redistribution est votée ; chaque année le montant total des indemnités est publiée par l'assemblée et ces montants sont publiables.

Il ne s'agit là que de pistes de réflexion mais si l'on veut que la vie démocratique retrouve place dans notre pays, que la politique redevienne une activité noble et reconnue il est urgent d'en empêcher sa professionnalisation et de faire en sorte que les citoyens "ordinaires" aient envie de s'y consacrer quelques années non pour s'y enrichir, non pour en vivre mais simplement pour servir la collectivité.


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