Aides sociales et « revenu universel » : plaidoyer pour le réalisme
par Colombot
mardi 23 juillet 2019
Le 13 septembre 2018, le Président de la République a présenté une « stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté », qui envisageait la mise en place d’un « revenu universel d’activité » (RUA) en 2020. La « concertation » sur ce RUA a été lancée le 3 juin 2019.
La plupart des propositions de fusion des allocations élude une notion de justice sociale liée à une prise en compte extensive des bases-ressources pour l’accès aux allocations et leur calcul.
Au-delà des aspects monétaires et d’accompagnement, il apparaît en fait que toute réforme dans ce domaine doit commencer par les aspects institutionnels ;
AIDES SOCIALES et « REVENU UNIVERSEL » : PLAIDOYER pour le REALISME
Jean-Charles Colombot (consultant indépendant en économie du travail)
SOMMAIRE
I. Les ALLOCATIONS SOCIALES dans le VISEUR du « REVENU UNIVERSEL d’ACTIVITE »
1.1. RSA-SOCLE et PRIME d’ACTIVITE
1.1.1. RSA-socle et prime d’activité divergent à plusieurs égards
1.1.2. Les paramètres de gestion de la prime d’activité sont mal maîtrisés
1.2. Les BASES-RESSOURCES des ALLOCATIONS
1.2.1. L’importance des bases-ressources pour la justice sociale
1.2.2. Une première réforme en cours : l’automatisation et la contemporanéisation des bases-ressources pour les allocations-logement
1.3. Des PRETEXTES DISCUTABLES à une FUSION des ALLOCATIONS
1.3.1. La complexité légitime des dispositifs
1.3.3. Les démarches administratives
2.1. 2 REFORMES « NUMERIQUES »
2.1.1. L’automaticité des versements
2.1.2. Le dossier social unique
2.2. SUIVI et PARTICIPATION des ALLOCATAIRES
2.3. FUSION du RSA-SOCLE, de la PRIME d’ACTIVITE et des ALLOCATIONS-LOGEMENT
III. Les DEPENSES de LUTTE contre la PAUVRETE et leurs EFFETS
3.1. Les DEPENSES de LUTTE contre la PAUVRETE
3.2. Les EFFETS sur la PAUVRETE
3.3. Les EFFETS sur la REPRISE d’EMPLOI
Le 13 septembre 2018, le Président de la République a présenté une « stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté », qui envisageait la mise en place d’un « revenu universel d’activité » (RUA) en 2020. La « concertation » sur ce RUA a été lancée le 3 juin 2019. Au-delà d’une dénomination faisant écho à un projet utopique, parfois présenté comme un « impôt négatif » pour les bénéficiaires, il s’agit en fait de fusionner des allocations sociales sous condition de ressources, et prioritairement le revenu de solidarité active (ou RSA-socle), la prime d’activité, déjà issue de la fusion de la prime pour l’emploi et du RSA-activité en 2016, et les allocations-logement.
Le discours sur l’amélioration de l’accès aux droits et leur extension (lutte contre le non-recours, accès des moins de 25 ans au RSA-socle...) semble toutefois contradictoire avec la volonté de réaliser cette réforme à budget constant. Tout au moins cette contrainte a-t-elle circonscrit les simulations des effets de la mise en place du RUA réalisées par France-stratégie, l’organe de réflexion stratégique du gouvernement, qui avait conclu en juin 2018 (selon plusieurs médias) à un nombre de perdants (3,55 millions de ménages) supérieur à celui des gagnants (3,3 millions), mais sur un périmètre d’allocations plus large, incluant aussi l’allocation de solidarité spécifique pour les chômeurs en fin de droits, l’allocation adulte handicapé, l’allocation de solidarité aux personnes âgées etc.
Cet article ne traite que des réformes dont les orientations ou contours ont été annoncés par le gouvernement, mais un document sous-jacent au présent article présente aussi une synthèse des principales propositions d’autres acteurs (associations, instituts de recherche…) en matière de fusion d’allocations dans un revenu de base/universel…, avec des périmètres variables. Même si on ne peut que soutenir la proposition de l’Observatoire des inégalités d’un « revenu minimum unique au-dessus du seuil de pauvreté à 50 % du niveau de vie médian », soit 860 € en 2016 [OI-RU], qui rejoint une proposition similaire du Conseil économique, social et environnemental [CE-GP], un point fondamental semble éludé par ces propositions : une notion de justice sociale liée à une prise en compte extensive des bases-ressources pour l’accès aux allocations et leur calcul. En admettant volontiers que des incohérences, souvent des détails, doivent être corrigées,...et que certains rapports en rajoutent dans l’opacification de la configuration actuelle pour mieux prôner la « simplification ». L’argument est justement simple en l’occurrence : à revenus équivalents ou nuls, il est par exemple injuste de verser le même montant d’une allocation publique à un ménage qui dispose de quelques centaines ou milliers d’euros sur un compte bancaire et à un autre dont la résidence principale en vaut plusieurs centaines de milliers. Les économistes insistent assez sur l’ampleur des inégalités de patrimoine par rapport à celle moindre des revenus.
Au-delà des aspects monétaires et d’accompagnement, il apparaît en fait que toute réforme dans ce domaine doit commencer par les aspects institutionnels. Il ne s’agit pas de valider l’idée que « le système est illisible », mais simplement de le rationaliser comme cela doit être fait régulièrement, en évaluant les redondances, les dysfonctionnements,…, en réduisant les coûts de coordination...Il s’agit aussi d’éviter que des évolutions surviennent en catimini à travers celles des systèmes d’information, et que « l’administration soit fusionnée par Internet » [PU-TP]. Mais une telle réforme ne peut pour autant être conduite avec les méthodes traditionnelles, par exemple un simple recueil de propositions des agents, des fonctionnaires et du public.
I. Les ALLOCATIONS SOCIALES dans le VISEUR du « REVENU UNIVERSEL d’ACTIVITE »
1.1. RSA-SOCLE et PRIME d’ACTIVITE
1.1.1. RSA-socle et prime d’activité divergent à plusieurs égards
Hormis celle entre les contraintes budgétaires et l’extension des droits, une autre tension, déjà souvent soulignée dans beaucoup de commentaires, s’exerce entre l’objectif de lutte contre la pauvreté et l’incitation à la reprise d’emplois. Ce dernier axe, simpliste et moralisateur, érigé en fondement absolu de la politique sociale, se heurte d’ailleurs à des principes moraux plus fondamentaux, et même aux valeurs humanistes. En effet, la France y renoncerait partiellement si les allocations fusionnées étaient amputées ou supprimées pour ceux des allocataires dont elles sont essentielles à la survie, en cas de refus de deux offres d’emploi, comme cela a aussi filtré, ce qui a toutefois été démenti par le Ministère des solidarités et de la santé. La tentation de faire peser les contraintes de la réforme sur une partie des allocataires, comme dans le cadre de la réforme de l’assurance-chômage annoncée en juin 2019, où elle est néanmoins partagée avec quelques secteurs économiques, en leur imputant la responsabilité de leurs échecs vis à vis du marché du travail, ne peut toutefois être éludée. Le document sous-jacent au présent article analyse aussi en détail les évolutions du marché du travail auxquelles sont confrontés une partie des allocataires, qui ne sont pas nécessairement en situation d’inaptitude, malgré une représentation souvent dénigrante, qui affleure aussi dans les rapports.
Bien que les montants forfaitaires du RSA-socle (559,74 € au 1/04/19) et de la prime d’activité (551,51 € depuis le 1/08/18) aient été rapprochés ces dernières années, une différence fondamentale distingue ces deux allocations : le RSA-socle étant un revenu de survie, il ne peut en aucun cas constituer un outil de régulation du marché du travail, même si les mesures conçues par le gouvernement pour aider les allocataires à retrouver du travail, aussi présentées dans le document sous-jacent au présent article, sont nécessaires.
Montant du RSA(-socle) = montant forfaitaire – autres ressources du foyer
Montant de la prime d’activité = (montant forfaitaire + 61 % des revenus professionnels + bonifications individuelles) – ressources prises en compte du foyer
Le principe de la prime d’activité est en fait assez simple : tant que le montant forfaitaire est supérieur à un peu plus d’1/3 des revenus professionnels ou d’activité (100 – 61 = 39), le travailleur perçoit la différence (à laquelle s’ajoutent les bonifications individuelles et en retranchant la différence entre les ressources du foyer et les revenus professionnels).
Entre mars et septembre 2018, le montant mensuel moyen de RSA(-socle) versé par les Caisses d’allocations familiales (CAF) a augmenté de 492 € à 498 € et le nombre de foyers bénéficiaires a baissé d’1,83 (soit le niveau d’un an plus tôt) à 1,82 millions.
Entre mars et septembre 2018, le montant mensuel moyen de prime d’activité versé par les CAF a augmenté de 155 € à 160 € et le nombre de foyers bénéficiaires de 2,61 (déjà en en hausse de 4,2 % sur un an) à 2,7 millions [CAF-P9]. A la suite de la réforme annoncée en décembre 2018 (revalorisation et extension par relèvement des plafonds de sortie), ils étaient 3,9 millions en février 2019, correspondant à ce moment-là à un taux de recours d’environ 80 % [MS-BP].
Le tableau « Montants de la prime d’activité selon les niveaux de revenus après réforme » confirme en creux que le montant forfaitaire n’est qu’une composante de la prime d’activité, permettant d’en faire le calcul, tandis qu’ il est a priori la composante principale des revenus dans le cas du RSA-socle (#fca).
Toutefois, a contrario d’un scénario trompeur de « fusion », les revalorisations de la prime d’activité des dernières années, et surtout des derniers mois, n’ont cessé de faire diverger les revenus des allocataires respectifs du RSA-socle et de la prime d’activité (sans correction par les allocations-logement), ces revenus étant donc aussi constitués des revenus d’activité dans le cas de la prime d’activité (voir tableau ci-dessus). Il ne s’agit cependant pas de catégories étanches puisqu’entre juin 2016 et mars 2018 par exemple, entre 1/6 et 1/4 des entrants dans la prime d’activité chaque mois étaient précédemment allocataires du RSA(-socle) et entre 1/7 et 1/5 dans l’autre sens [CAF-P9]. Mais l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) avait déjà observé un écart croissant du revenu disponible annuel des ménages entre les deux premiers vingtiles (#rav) entre 2008 et 2016, du fait des changements de législation : augmentation moyenne de 450 euros (+ 3,9 %) pour les ménages du premier vingtile, mais de 890 euros (+ 5,4 %) pour les ménages du deuxième vingtile [OF-RR].
Le principal danger d’une fusion des montants forfaitaires du RSA-socle et de la prime d’activité serait donc que le montant forfaitaire soit bloqué et que les revalorisations ne s’appliquent qu’aux paramètres liés à l’activité.
(#fca) Dans les deux cas, le montant forfaitaire est majoré selon la composition familiale, par exemple de 50 % lorsque le foyer comporte 2 personnes.
(#rav) On peut présumer qu’une grande part des allocataires du RSA(-socle) se trouvent dans le premier vingtile de la distribution des revenus (les 5 % du bas de l’échelle), tandis que les 2/3 des ménages bénéficiaires de la prime d’activité se situaient dans les 3 premiers déciles de niveau de vie (#nvi) en 2016.
(#nvi) Le niveau de vie est égal au revenu disponible (#rdi) du ménage divisé par le nombre d'unités de consommation (uc) : 1 uc au premier adulte du ménage, 0,5 uc aux autres personnes de 14 ans ou plus et 0,3 uc aux enfants de moins de 14 ans. Le niveau de vie est le même pour tous les individus d'un même ménage.
(#rdi) Le revenu disponible comprend les revenus déclarés à l’administration fiscale, les revenus financiers non déclarés mais imputés (produits d’assurance-vie, livrets d’épargne exonérés, plans d’épargne : PEA, PEP, CEL, PEL), les prestations sociales perçues..., nets des principaux impôts directs (impôt sur le revenu, taxe d’habitation, contribution sociale généralisée (CSG) et contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) [IN-NV].
1.1.2. Les paramètres de gestion de la prime d’activité sont mal maîtrisés
Les bonifications individuelles ont été conçues « en vue d’aider particulièrement les personnes rémunérées entre 0,8 et 1,2 Smic » [AN-EI]. Mais la comparaison des gains et primes maximales selon la composition familiale (voir tableau ci-dessus) révèle que privilégier ces bonifications pour revaloriser la prime d’activité, comme l’a fait le gouvernement en décembre 2018, a eu des effets très disparates selon les niveaux de revenu d’activité et la composition familiale. Cette réforme était pourtant issue d’un slogan présidentiel tout simple en apparence : « le salaire d’un salarié au SMIC augmentera au total de 100 euros par mois, sans qu’il en coûte un euro de plus à l’employeur, et cela dès 2019 » [PR-CC]. Les effets paraissent même erratiques si l’on cherche par exemple à retrouver une proportionnalité en fonction des unités de consommation, qui s’appliquent généralement pour l’évaluation des niveaux de vie (#nvi). Il n’est pas certain que la transposition soit valide, mais en comptant par exemple 0,5 unité de consommation par personne supplémentaire de plus de 14 ans, la relation entre les montants maximaux de prime d’activité perçus par un couple sans enfant et ceux perçus par une personne seule sans enfant semble instable
Un autre des problèmes de cette revalorisation réside dans sa concentration sur le SMIC. Après cette dernière réforme, le montant maximal de la prime d’activité, qui baissait antérieurement de manière régulière après environ 0,4 SMIC selon l’ancien barème, remonte soudainement entre 0,8 et 1 SMIC pour un célibataire sans enfant, avant de baisser à nouveau ensuite. Ceux à 0,8 SMIC sont lésés. Un effet semblable est observé pour un couple bi-actif avec deux enfants, mais la remontée se produit entre 0,5 et 0,8 SMIC (pour un salaire du conjoint au niveau du SMIC) (voir tableau ci-dessus).
Même si cela pourrait éventuellement s’expliquer par « Le seuil de revenu imposable à partir duquel un contribuable commence à acquitter l’impôt sur le revenu...à proximité du salaire minimum (Smic) pour une personne seule » [IN-SI], c’est donc un échec de la manipulation des bonifications individuelles car il aurait fallu établir une règle équipotente vis à vis de multiples critères, à l’inverse du choix de deux valeurs particulières autour desquelles toute la combinatoire devrait s’ordonner (« effet solaire du SMIC » et « effet de rondeur des 100 € »). Mais c’est aussi un échec de cette prétendue simplification qu’il faudrait appliquer aux allocations sociales. A moins de supprimer les bonifications individuelles, en jouant du seul taux d’abattement sur les revenus professionnels, donc aujourd’hui de 61 % (#tda), même s’il est moins « visible » politiquement.
En dépit du premier exemple de distorsion précité ci-dessus entre couple et célibataire sans enfant, il y a néanmoins des avantages à vivre dans un foyer de plusieurs personnes et cela devrait être pris en compte de manière plus rigoureuse et plus systématique. La DREES, l’institut des statistiques du Ministère des solidarités et de la santé, a par exemple établi que le taux de pauvreté avant redistribution des personnes âgées de 53 à 69 ans, ne percevant ni revenu d’activité, ni pension de retraite (NER), atteignait 81,2 % en 2015 si elles vivaient seules, 72,3 % avec un conjoint NER, 22,5 % si leur conjoint était en emploi [DR-SP]. Si le taux de non-recours à la prime d’activité en 2016 était plus faible que celui au RSA-activité les années antérieures, ce qui constituait un objectif, le nombre de foyers recevant la prime d’activité avait néanmoins baissé de plus de la moitié par rapport à ceux percevant le RSA-activité et la prime pour l’emploi (PPE) en 2015 [DR-RP17, tableau 2], car la fusion avait notamment permis d’écarter des bénéficiaires de la prime pour l’emploi à titre individuel, vivant auprès d’un conjoint aisé sans lien juridico-fiscal.
(#tda) Le taux de dégressivité dans le cadre d’une allocation traduit le pourcentage de la dégressivité de cette allocation ou de l’une de ses composantes en fonction de niveaux croissants d’autres ressources ou de patrimoine. Il s’applique en l’occurrence dans le cadre de la prime d’activité (ou à un « revenu de base/universel » qui l’intégrerait). Ces revenus d’activité s’ajoutant à l’allocation, on peut aussi considérer que le taux de dégressivité inclut ou est équivalent à un « taux d’imposition » sur ces revenus. En sens inverse, on évoque un taux d’abattement sur les revenus, d’activité en l’occurrence, passé de 62 % à 61 % selon le décret du 3/10/18.
1.2. Les BASES-RESSOURCES des ALLOCATIONS
1.2.1. L’importance des bases-ressources pour la justice sociale
Une autre différence essentielle entre ces allocations sociales se niche dans leurs formules de calcul respectives : les ressources prises en compte détaillées dans le diagramme ci-dessus créé par l’auteur du présent article. Elles contribuent à différents aspects caractérisant les allocations, mais surtout à celui de la justice sociale. La restriction des critères et des ressources à déduire et l’alignement sur ceux de l’allocation la moins exigeante, au nom de la « simplification » ou des « incitations au travail », accentueraient l’injustice, d’autant que les inégalités de patrimoine sont par exemple plus importantes que celles de revenus.
Le patrimoine devrait d’ailleurs être pris en compte pour toutes les allocations publiques, sous la forme d’une dégressivité en fonction des montants détenus (#tda). Il n’y a par exemple pas de raison que les revenus du patrimoine exonérés d’impôt (livrets d’épargne...) et le patrimoine lui-même (biens immobiliers non loués...) ne soient pas pris en compte pour le calcul de la prime d’activité. D’autre part, le forfait logement déduit du RSA(-socle) pour tous les propriétaires est en fait équivalent à celui déduit pour les locataires. Or, un propriétaire pourra vendre son habitation principale dès la retraite acquise et vivre luxueusement tandis qu’un locataire ne disposera éventuellement que de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). Mais des aménagements doivent être prévus en fonction de la durée de vie dans la pauvreté et surtout des perspectives en matière de pension de retraite. Ainsi, les barèmes de pénalisation/dégressivité seraient eux-mêmes dégressifs selon le niveau de pension de retraite prévu et de l’âge, par exemple sans déduction sur l’allocation si le niveau de pension de retraite prévu à 50 ans est inférieur ou égal au seuil de pauvreté à 60 % du niveau de vie médian (#sar).
De surcroît, la restriction des critères et des ressources à déduire augmenterait le nombre d’allocataires potentiels et serait donc plus coûteux.
De prime abord, le calcul des aides au logement repose aussi sur des fondements clairs, par exemple :
Montant d’aide personnalisée au logement (APL) = loyer principal + forfait de charges locatives - participation personnelle du ménage à la dépense de logement (dont ressources) - montant forfaitaire
Dans le détail, ce mode de calcul des allocations-logement est complexe. Si la prise en compte de plusieurs paramètres variant selon la composition familiale, la zone d’habitation…, est légitime, la structure générale et certains coefficients et valeurs doivent être explicités.
Mais « pour préserver l’acceptabilité des aides au logement, la loi de finances pour 2016 a institué la prise en compte, dans leurs bases ressources, de tous les revenus du patrimoine, dès lors que celui-ci dépasse 30 000 € (hors résidence principale et outil de travail) » [IG-MP].
La dégressivité (#tda) des aides au logement à partir d’un certain plafond de loyer et leur suppression au-delà d’un second plafond, appliquées à partir de 2016 [CAF-PA], sont aussi des mesures de justice.
Le rapport dit « Cap22 », commandé en octobre 2017 par le gouvernement pour « repenser le modèle de l'action publique », qui propose « une réflexion sur l’intégration de l’APL dans l’allocation sociale unique que nous proposons de mettre en place à terme » est d’ailleurs plutôt partisan de « calculer désormais l’APL en prenant en compte, sans distinction d’origine, l’ensemble des revenus (salaires, revenus de transfert, revenus de remplacement) à l’exception de l’AAH » [allocation adulte handicapé] [CA-AP].
(#sar) La situation est différente après la retraite. D’une part, les revenus des biens immobiliers et mobiliers sont bien décomptés de l’ASPA (868 € pour une personne seule au 1er janvier 2019) à hauteur de 3 % de leur valeur vénale fixée à la date de la demande. D’autre part, l’ASPA et l’allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) sont en partie récupérables par les organismes publics sur les successions des allocataires.
1.2.2. Une première réforme en cours : l’automatisation et la contemporanéisation des bases-ressources pour les allocations-logement
Annoncée dans le Projet de loi de finances pour 2018, puis confirmée par le gouvernement en juillet 2018, l’actualisation des bases-ressources pour le calcul des allocations-logement devait être effectuée en fonction des revenus de l’année en cours (année N) à partir de 2019. Si les délais avaient été respectés, cette réforme aurait permis de réaliser une économie de l’ordre de 900 M€ à partir de 2019 [PF-19], car des revenus plus élevés en année N réduisent le nombre potentiel d’allocataires. A la différence du RSA(-socle), pour lequel toutes les ressources sont prises en compte, et de la prime d’activité, les bases-ressources pour les allocations-logement prennent surtout en compte des revenus imposables, notamment des salaires, sauf si le patrimoine excède 30 000 € (voir tableau précédent). Or, une grande part de ceux-ci pourront désormais être connus mensuellement, en général pour le mois précédent, grâce à la réforme du prélèvement à la source (notion de « revenus complets ») (#sra).
La fréquence d’actualisation des ressources serait trimestrielle, comme pour le RSA(-socle) et la prime d’activité, mais la période de référence inclurait les 12 derniers mois. Remarquons que les loyers et charges ne varient pas tous les 3 mois pour leur part, alors que les promoteurs des réformes vantent leur « visibilité » pour les allocataires, qui serait très affectée en l’occurrence par rapport à un montant fixe d’allocation mensuelle sur l’année actuellement.
Cette première réforme s’inscrit dans la « collecte automatique des bases-ressources » (voir tableau dans « II. Les réformes envisagées »). Malgré le report de son entrée en vigueur au 1/01/20 en raison de sa complexité technique, l’adaptation et l’interconnexion des systèmes d’information ne présentent pas un niveau de difficulté élevé, d’autant que la collecte était déjà automatisée, mais à partir d’une source moins contemporaine.
Mais certains revenus, comme ceux des non-salariés, les revenus locatifs, fonciers, exceptionnels, pensions alimentaires…, a fortiori les revenus non imposables, ne sont pas connus à travers les modes de prélèvement à la source existants (voir tableau ci-dessus), ni une grande partie des charges déductibles de l'impôt sur le revenu [FI-SD].
(#sra) Un autre flux déclaratif mensuel, dénommé prélèvement à la source revenus autres (PASRAU), « a vocation à rassembler tous les revenus imposables mensuels déclarés par des tiers qui ne figurent pas dans la DSN [déclaration sociale nominative] », notamment les prestations sociales [IG-MP].
1.3. Des PRETEXTES DISCUTABLES à une FUSION des ALLOCATIONS
1.3.1. La complexité légitime des dispositifs
La simplification (mais pour qui ?) souvent réclamée par les partisans de l’unification des allocations, parfois au nom d’une « plus grande efficacité »...assez floue, est en fait souvent l’ennemie de la justice car elle ne permet pas de cibler finement les politiques et la diversité des situations.
En l’occurrence, sur un axe horizontal, des allocations alternatives dans la plupart des cas correspondent à des publics qui ne se superposent pas (handicapés, sans revenu propre, retraités n’ayant pas suffisamment cotisé…). Là encore, si l’on prend l’exemple de l’allocation aux adultes handicapés (montant maximal de 860 € par mois depuis novembre 2018 avec un cycle de revalorisation propre), le gouvernement s’est engagé sur la voie de la divergence plutôt que d’une intégration en décidant l’ « attribution à vie des principaux droits aux personnes dont le handicap n’est pas susceptible d’évoluer favorablement » [PM-CH].
Sur un axe vertical, les aides sont cumulables et correspondent à des besoins transversaux : allocations familiales, allocations-logement...Les plafonds de ressources (ou inversement les taux de dégressivité correspondants) pour en bénéficier sont généralement plus élevés. Des acteurs publics ou privés distincts doivent intervenir. Ainsi, la gratuité des transports ne peut être décidée sans l’intervention des collectivités locales qui en ont la charge, mais certains organismes de transport régionaux sont régulièrement et automatiquement informés de la situation des allocataires par les Caisses d’allocations familiales. Toute mesure unificatrice et « simplificatrice » à cet égard verserait plutôt dans le ridicule kafkaïen avec, par exemple, des déplacements limités dans certaines régions pour respecter le même montant de droits. Le « chèque énergie » vise large puisque le revenu fiscal de référence doit être inférieur à 10 700 €, mais son montant maximal en 2019 ne couvre pas nécessairement les besoins énergétiques d’un châtelain ruiné (dont le patrimoine n’est pas pris en compte), qui peut néanmoins se tourner vers sa commune. En plus des critères de revenu fiscal de référence et de composition familiale, distinguer le barème du « chèque énergie » selon que l’on perçoit ou non un « revenu universel d’activité » introduirait de la complexité, éventuellement justifiée par des montants supérieurs.
En matière de « lisibilité des incitations au retour à l’emploi pour les allocataires », des calculateurs peuvent être utilisés : https://mes-aides.gouv.fr/, celui sur le portail national des droits sociaux (PNDS), à l’adresse https://www.mesdroitssociaux.gouv.fr/ [CAF-DS], mais aussi sur http://www.caf.fr/ (ou sur mobile). A cet égard, le gouvernement a lancé un plan de co-financement en septembre 2018, avec un objectif de 75 à 100 millions d’euros par an pour former aux usages du numérique les publics qui en sont éloignés, mais aussi les médiateurs et travailleurs sociaux [SN-NI].
C’est un argument très fort...mais aussi très démagogique dans la mesure où il peut justifier des réformes « simplificatrices », mais ne s’accommode pas d’un « budget constant », car les droits seraient restreints. On a vu que le taux de recours à la prime d’activité avait atteint un niveau élevé dans un contexte exceptionnel (manifestations réclamant une hausse du « pouvoir d’achat », annonces présidentielles, revalorisations, relèvement des plafonds de ressources…). Mais le simulateur en ligne de la prime d’activité de la Caisse nationale d’allocations familiales avait enregistré 5 millions de visites mensuelles en janvier 2016 lors de son lancement, avec un taux d’éligibilité de 49 %. Elles étaient retombées sous la barre du million en décembre 2016 [CS-PA].
Que peut-être un taux de non-recours acceptable si on n’en connaît pas les déterminants ?
Il est aussi difficile à mesurer. La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques du Ministère du travail (DARES) ont mené des enquêtes, notamment une en 2010, dont les résultats ne sont plus pertinents, mais qui révélait par exemple que pour les diverses composantes du RSA de l’époque, « 48 % des ménages éligibles à bas revenus (avant Rsa) n’ont pas recours à la prestation contre 70 % des ménages éligibles au-dessus du seuil de bas revenus » [CAF-NR].
Selon une autre étude de la CNAF à partir de fichiers de 2011 et 2014, donc aussi avant la mise en place de la prime d’activité, les taux de non-recours au RSA-activité variaient significativement en fonction des montants [CAF-ER].
Dans la première enquête, « 60 % des personnes seules éligibles au titre des revenus des trois mois précédents et en emploi au moment de l’enquête sont non-recourantes contre 32 % de celles restées sans emploi ».
Mais un quart des non-recourants connaissant le RSA exprimaient aussi leur refus « de dépendre de l’aide sociale » [CAF-VN]. Le « libéralisme » peut en l’occurrence être utilement invoqué à la fois pour dénoncer la dé-responsabilisation que constituerait le « versement automatique », solution souvent avancée (voir plus loin), et pour suggérer que ce n’est pas le rôle de l’État de « faire le bien malgré soi » s’il n’y a pas de coût pour la « collectivité ».
Selon des évaluations plus récentes des Caisses d’allocations familiales (CAF) à partir d’expérimentations locales, le taux de non-recours sur la complétude des droits serait proche de 11 % [CD-JP].
Dans le cadre de la « stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté », le gouvernement doit engager 100 M€ pour le repérage des « invisibles » [MS-MB].
1.3.3. Les démarches administratives
Le principal organisme avec lequel les allocataires sont en contact est la Caisse d’allocations familiales, qui gère à la fois le RSA(-socle), la prime d’activité et les allocations-logement (et plusieurs autres allocations), auprès de laquelle les ressources doivent être déclarées tous les trois mois pour les deux premières, ce qui peut être effectué sur son site web, de même que les procédures de demande de ces allocations. Le calcul simultané des montants de RSA(-socle) et de prime d’activité auxquels il est possible de prétendre est automatisé, et donc le passage du RSA(-socle) à la prime d’activité ou la complémentation du premier par la seconde dans certains cas très particuliers. Mais il semblerait qu’il faille refaire une demande de RSA(-socle) si l’on perd ses revenus d’activité [CS-PA].
C’est en fait la gestion ultérieure qui peut s’avérer problématique et sur laquelle devraient porter les efforts du gouvernement. Les courriers et courriels peuvent être traités avec des délais de plusieurs semaines. Il est impossible d’envoyer des courriels directement aux CAF, ni de pièces jointes à partir de l’espace personnel sur leur site web ! Certains messages d’organismes publics, témoignant d’une incompréhension des problèmes, sont réitérés en réponse aux demandes des allocataires, comme déjà générés par des robots. Des procédures automatiques de suspension des allocations peuvent être déclenchées sans aucune considération pour le fond des dossiers, malgré des sollicitations des allocataires etc...Or, les interactions avec les organismes sociaux, dont le besoin est fréquent dans certaines circonstances, priment sur une automaticité fantasmée des versements, qui résoudrait tous les problèmes. L’automaticité peut d’ailleurs les aggraver, comme dans le cas des procédures automatiques de suspension des allocations. Ce serait même un cauchemar en cas de fusion des allocations puisque tout le « cocktail » serait à l’eau.
Mais c’est la coordination entre les organismes publics sociaux et les prestataires privés ou publics qui est susceptible de poser le plus de problèmes pour les allocataires, en particulier avec les bailleurs locatifs, les assurances/mutuelles complémentaires de santé, les fournisseurs d’énergie…Les procédures entre eux et les administrations sont loin d’être fluides et il suffit qu’une personne soit inspirée par les discours sur les « assistés » pour que des affaires a priori simples tournent au vinaigre.
1.3.4. Les indus et rappels (versements retardés)
En 2017, indépendamment des éventuelles difficultés de recouvrement des indus de prime d’activité pour les Caisses d’allocations familiales,
* au moins un indu brut d’un montant moyen de 284 € a été imputé à 740 000 foyers
* au moins un rappel brut d’un montant moyen de 261 € a été imputé à 2,15 millions de foyers, soit plus de la moitié des allocataires [CAF-IR]
Pourtant, on a vu que les obligations déclaratives sont légères. Mais une large part de ces indus/rappels procédaient d’une réception ou d’un traitement de la déclaration trimestrielle postérieur à la date du paiement. Ces aléas devraient donc en partie disparaître avec le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, permettant de pré-remplir les déclarations.
Même en cas d’automatisation de la collecte des ressources, un délai de trois mois entre le constat de perception d’un revenu et le changement de montant ou de type d’allocation réduirait le risque d’erreurs.
« Parmi les indus bruts générés hors contrôles, deux tiers sont détectés simultanément à des rappels bruts sur d’autres prestations. » [CAF-IR]. C’est alors un problème lié aux systèmes d’information internes des CAF, qui n’opèrent pas simultanément les compensations (notion de « synchronisation des calculs »).
D’autre part, les foyers allocataires concernés par des indus/rappels bruts de l’ancien RSA-activité en juin 2015 étaient plus nombreux que ceux concernés pour la prime d’activité en juin 2017. Or, le RSA-activité était alors fusionné avec le RSA-socle.
Mais une telle présentation ne reflète pas la réalité des rapports de force. Une fois les indus repérés, leur recouvrement est d’autant mieux maîtrisé par les organismes publics sociaux qu’ils peuvent activer des leviers, notamment juridiques, proportionnels à leur puissance. Il est possible que les rappels soient bien acquittés, mais les allocataires peuvent aussi avoir des difficultés considérables à faire valoir leurs droits en cas d’erreurs administratives.
2.1. 2 REFORMES « NUMERIQUES »
En raison de l’évolution vers un État omniscient, qui ne fait d’ailleurs que suivre une tendance ré-initiée dans le secteur privé, complexité administrative, non-recours…, peuvent être des prétextes pour pousser (et anticiper) au maximum les synergies envisageables jusqu’à la fusion des allocations. Mais ce sont surtout les promesses d’optimisation fonctionnelle et de réduction des coûts qui motivent les décideurs publics et leurs conseillers.
2.1.1. L’automaticité des versements
L’automatisation de la collecte des ressources consiste à permettre aux administrations payeuses de disposer des informations nécessaires au calcul des allocations de la manière la plus automatisée possible, grâce à l’interconnexion des systèmes d’information par différentes modalités (entrepôt de données, interfaces de programmation…) (voir « 1.2.2. Une première réforme en cours... » ci-dessus).
L’automaticité du versement, comme le propose un rapport de l’Institut des politiques publiques (IPP) [IP-RB], sans en détailler les modalités, conduit de surcroît à prendre en compte le parcours des allocataires. Il s’agit alors de l’accès aux droits et prestations, dont les « réinscriptions », et de leur renouvellement en fonction de la fréquence d’actualisation des informations reçues par les administrations ou détenues par elles (bases-ressources..), puisque les versements mensuels sont déjà automatiques pendant la période de validité des droits (trois mois pour le RSA-socle et la prime d’activité, un an pour les allocations-logement). Le non-recours peut arriver à ces différentes étapes.
L’automaticité des versements éviterait une partie des problèmes liés à l’absence de maîtrise des outils numériques, sans résoudre les besoins d’interaction déjà évoqués. Sauf usage du papier. Par rapport au non-recours, elle supposerait de toute façon une première déclaration de compte bancaire (à défaut d’une adresse déjà utilisée par les CAF aujourd’hui pour contacter les non-recourants).
Mais en raison des limites évoquées des modes de prélèvement à la source (voir « 1.2.2. Une première réforme en cours... » ci-dessus), le rapport des Inspections générales des finances et des affaires sociales (IGF-IGAS) précité préconisait la validation par les allocataires du pré-remplissage partiel des déclarations de ressources, notamment pour « limiter les risques d’erreur résiduelle » [IG-MP].
Contrairement aux affirmations systématiquement entendues et lues, l’automaticité du versement - sans contrôle au fur et à mesure des demandes, mais éventuellement a posteriori - risquerait d’engendrer encore plus d’erreurs que ce n’est le cas actuellement. De multiples situations peuvent survenir : fermeture de compte bancaire, changement d’adresse pour les allocations-logement, ignorance de sous-locations etc. Les CAF porteraient alors la responsabilité exclusive des erreurs. Or, la fiabilité des systèmes d’information doit être un impératif absolu.
Dans son rapport, l’IPP avait estimé le coût de l’automaticité du versement sans modification du système à 2,9 Md€ annuels, en misant sur un taux de recours de 100 % [IP-RB].
Un autre paradoxe consiste à s’orienter vers l’automaticité du versement des prestations tout en mettant en place des mesures d’accompagnement et de contrôle beaucoup plus poussées. On passe d’une logique de besoin explicite exprimé par des individus éventuellement autonomes à une logique de contrôle social.
2.1.2. Le dossier social unique
2 rapports remis au gouvernement en août et septembre 2018 ont recommandé un « dossier social unique » (DSU) [KP-AR], au contenu toutefois peu détaillé, inspiré du « Répertoire National Commun de la Protection Sociale (RNCPS)...un fichier inter-branches et inter-régimes des assurés sociaux et bénéficiaires de la sécurité sociale, toujours en cours de déploiement. » [CD-JP]. Point d’entrée unique dans les administrations, le DSU pourrait néanmoins soulever des difficultés du point de vue de la protection des données. La Commission nationale informatique et libertés (CNIL) avait cependant ouvert la voie en prenant acte du RNCPS en 2009, mais « pour le détail de chacune des prestations et les adresses des assurés, ce sont les bases de données des organismes partenaires qui sont amenées à fournir les données en temps réel ; il n’y a donc pas conservation de l’intégralité des données de l’ensemble des assurés dans un fichier centralisé. » [SS-RP, CN-RP]. Un point-clé est de savoir s’il intégrerait les données financières. Sans elles, il constituerait un dossier supplémentaire, certes dédié à l’accompagnement social – qui ressortit toutefois souvent à des besoins financiers – et à l’emploi. Avec elles, la divulgation des données personnelles deviendrait plus critique, sauf droits d’accès sélectifs.
Un DSU pourrait effectivement rendre de grands services à des personnes dénuées d’autonomie et les administrations disposeraient ainsi d’outils semblables à ceux mis en place par les entreprises (dossier client, parcours client...). Mais il ne devrait être constitué que pour les allocataires qui le souhaitent, comme le portail national des droits sociaux (PNDS) dans son état actuel. D’autre part, un tel dossier constituerait une exception par rapport au reste de la population, à moins de le généraliser à tous les citoyens. Il aurait plus d’intérêt vis à vis du parcours d’emploi, a priori en relation avec le compte d’activité, un compte en ligne qui permet de gérer les informations relatives à ses activités professionnelles (droits à la formation...).
Idéalement, la logique serait inversée et, hormis pour les échanges fixés par la loi, l’allocataire aurait la possibilité d’orchestrer les échanges de données entre organismes de protection sociale.
2.2. SUIVI et PARTICIPATION des ALLOCATAIRES
Selon une enquête de la DREES réalisée fin 2015, 62 % des allocataires du RSA(-socle) étaient suivis dans le cadre d’un parcours professionnel ou socioprofessionnel [DR-DD]. Des données plus récentes de la DREES font état d’un délai d’environ 3 mois en moyenne en 2017 entre la demande de RSA(-socle) et l’orientation vers un parcours d’insertion [DR-IA]. Selon l’édition 2018 de l’enquête « Formations et emploi » de l’INSEE, 30 % des chômeurs depuis un à deux ans et 21 % de ceux de plus deux ans (qui représentaient 38 % des chômeurs) avaient suivi une formation dans les douze derniers mois par rapport à près de 50 % en moyenne [SC-SC].
Dans le cadre de la « stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté » présentée le 13/09/18, a aussi été annoncé la mise en place d’un « service public de l'insertion » à l'horizon 2020 pour les personnes les plus éloignées de l'emploi afin d’homogénéiser les taux d’accompagnement à la hausse. Mais en attendant, les départements « qui s'inscrivent pleinement dans une démarche d'insertion » auront une aide financière et les autres seront pénalisés.
Cette politique d’accompagnement, dont le principe est louable, soulève néanmoins des interrogations sur sa forme, carotte ou bâton, et sur les représentations sous-jacentes d’allocataires très sensibles aux incitations ou aux contraintes, dont la réinsertion dépendrait surtout d’eux-mêmes et de leur encadrement. Or, si les allocataires du RSA(-socle) partagent une caractéristique vis à vis du marché du travail, c’est la discrimination dont ils sont victimes. Le rapport Klein-Pitollat, précité à propos du « dossier social unique », rappelle cependant l’importance de la participation active de l’allocataire.
D’autre part, le contexte est en fait très défavorable. « Les départements assument 37 milliards d’euros de dépenses sociales, dont 18,6 milliards sont consacrées aux allocations individuelles de solidarité (AIS) - allocation personnalisée d’autonomie, prestation de compensation du handicap, revenu de solidarité active d’allocations. Le poids de ces allocations est passé de 26 à 34% des dépenses départementales d’action sociale de 2013 à 2017. Ces dépenses ont été compensées par l’État à hauteur de 8,9 milliards d’euros. Cela représente un reste à charge de 9,7 milliards d’euros pour les départements, soit plus de 15% de leur budget de fonctionnement. » [CE-GP].
La « stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté » prévoit toutefois que 200 000 allocataires seront suivis chaque année par Pôle-emploi et 100 000 par des opérateurs privés et associatifs choisis par appel d’offres commun État-département.
2.3. FUSION du RSA-SOCLE, de la PRIME d’ACTIVITE et des ALLOCATIONS-LOGEMENT
Une telle fusion était étudiée, parmi d’autres scénarios, dans le rapport précité de l’Institut des politiques publiques (IPP). Ces scénarios étaient néanmoins fondés sur l’inconditionnalité du « revenu de base » correspondant, sinon par les revenus intégrés dans les formules de calcul et éventuellement l’âge (+ de 25 ans). En l’occurrence, la formule de calcul était toutefois assez proche de celle de la prime d’activité, mais avec des paramètres un peu différents, en particulier sans les bonifications individuelles :
revenu de base = (montant minimal garanti* + majoration-logement*¤ – ressources de la famille) + 62 % des revenus d’activité
* Selon composition familiale ; par exemple, montant minimal garanti de 530 € pour une personne seule
¤ Pour les seuls locataires (195 € en zone 3, + 23 € en zone 1…) (#zha), les non-locataires disposant d’un montant minimal garanti* un peu supérieur pour compenser la perte des bonifications individuelles de la prime d’activité
Pour la zone 1 par exemple, cela correspondait à moins d’une dizaine d’euros près au cumul du RSA(-socle) et de l’allocation-logement en 2016, dans lequel le montant d’allocation-logement, prenant en compte d’autres paramètres, était toutefois supérieur (voir « 1.2.1. L’importance des bases-ressources pour la justice sociale »).
L’IPP souhaitait en particulier « ne pas engendrer de pertes de prestations au titre des revenus d’activité » et corriger les différences de taux de dégressivité (#tda) de la prime d’activité entre locataires et non-locataires. La dégressivité des allocations-logement pour un locataire était en effet jugée moins incitative à l’emploi que pour les propriétaires ou les individus logés à titre gratuit. La réforme devait en particulier bénéficier aux locataires célibataires sans enfant percevant entre 0,3 et 0,75 SMIC [IP-RB].
« Le coût de la fusion RSA, prime d’activité et aides au logement au sein du revenu de base est estimé à 8,6 milliards d’euros [annuels] », en plus des 2,9 milliards d’euros pour l’automaticité. « En effet, le revenu de base RB2 consiste à fusionner des prestations couvrant des publics différents, ce qui aboutit à une situation initiale avec une plus forte hétérogénéité de profils de revenu disponible sous le périmètre des prestations fusionnées. ». Mais l’âge minimal d’éligibilité restait fixé à 25 ans.
On peut cependant adresser plusieurs critiques à la fusion des allocations-logement dans un « revenu de base/universel » :
* ce n’est pas la vocation des allocations-logement d’être un complément de revenu d’activité
* en n’intégrant que des critères de revenus, de composition familiale et de zones d’habitation très larges, les allocations-logement deviendraient aveugles aux spécificités dont elles doivent tenir compte, par exemple des loyers…
* les allocations-logement sont aussi versées à des ménages qui ne perçoivent pas les minima sociaux, et même à 48 % de foyers qui ne percevaient pas d’autre prestation des Caisses d’allocations familiales en décembre 2016 [CAF-PA] ; il n’est pas logique de séparer légalement parmi les allocataires d’allocations-logement ceux qui perçoivent aussi des minima sociaux ou compléments de revenu, à moins de les supprimer pour les autres ou de systématiser les paramètres de lissage qui sont proposés par l’IPP
* si les seuls revenus sociaux intégrés dans un « revenu de base/universel » avec les allocations-logement étaient par exemple le RSA(-socle) et la prime d’activité, elles devraient aussi être intégrées aux autres revenus sociaux existants (allocation adulte handicapé, allocation de solidarité aux personnes âgés...), ce qui entraînerait alors une fragmentation des allocations-logement
(#zha) Il est difficile de trouver une stricte équivalence avec les zone d’habitation révisées, B1, B2 et C : « Un nouveau zonage A / B / C applicable dès le 1er octobre 2014 pour certains dispositifs », Ministère de la cohésion des territoires, 24/04/15
Tableau créé par l’auteur du présent article
III. Les DEPENSES de LUTTE contre la PAUVRETE et leurs EFFETS
3.1. Les DEPENSES de LUTTE contre la PAUVRETE
La Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques su Ministère des Solidarités et de la Santé (DREES) publie chaque année les comptes de la protection sociale, présentant des chiffres harmonisés pour la plupart des prestations, la dernière édition portant sur ceux de 2017 [DR-PS16, DR-PS17]. Les données qui y figurent ont permis de reconstituer ce « tableau des prestations de lutte contre la pauvreté ». Les agrégats de niveau supérieur appréhendant plus largement les prestations de lutte contre la pauvreté (AAH, ASPA…, part des allocations-logement et familiales dédiée aux ménages pauvres…) ne sont pas disponibles pour 2017. On ajoute aux chiffres de la DREES ceux extraits des rapports de l’IPP précité [IP-RB] et de la Cour des comptes [Cco-SI].
* CCAS : centres d’action sociale locaux ; ISBLSM : institutions sans but lucratif au service des ménages ; AAH : allocation aux adultes handicapés ; ASPA : allocation de solidarité aux personnes âgées
(1) Soit moins de 1 % du produit intérieur brut (PIB) en 2016.
(2) La prime d’activité a remplacé le RSA-activité et la prime pour l’emploi à partir de 2016 et ces prestations ont donc été agrégées.
(3) Sur 39 Md€ consacrés au « risque » « invalidité » en 2016 et 40,1 Md€ en 2017 [DR-RI17].
(4) Sur 325,5 Md€ consacrés au « risque » « vieillesse-survie » en 2016 et 331,1 Md€ en 2017 [DR-RV17].
(5) Les allocations-logement (« risque » « logement ») s’élevaient à 18,3 Md€ pour 6,3 millions de foyers en 2016 [CAF-PA] et 18,5 Md€ en 2017 [DR-RL17]. Mais ne sont comptées que la part de ces dernières (10 Md€ en 2016) et des prestations familiales (6,4 Md€ en 2016) augmentant le revenu disponible (#rdi) des ménages pauvres.
(6) Mais 4,3 millions de foyers en ont bénéficié au moins un mois dans l’année en 2016 [CS-PA].
(7) L’IPP s’appuie aussi sur les chiffres de la DREES [IP-RB], mais ils incluent probablement les frais de gestion.
(8) L’IPP y inclut aussi les allocations-logement à hauteur de 18 Mds€ (voir (5) ci-dessus).
(9) Sur 1,88 million d’allocataires du RSA en décembre 2017, 16 % étaient étrangers, selon le gouvernement [LM-DE].
(10) Ce rapport s’inscrit dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et la décomposition en missions recouvrant un ensemble de programmes concourant à une politique publique [Cco-SI] ne correspond pas nécessairement à celle de la DREES en « risques sociaux ».
Par manque de données contemporaines complètes, ce « tableau des prestations de lutte contre la pauvreté » ne révèle cependant pas le phénomène principal dans le cadre de ces prestations : le quasi-doublement du coût budgétaire de la prime d’activité sur 4 ans : de 4,5 Md€ en 2016 à 8,8 Md€ en 2019 (voir aussi « 1.1.1. RSA-socle et prime d’activité divergent à plusieurs égards »).
Les revalorisations anticipées de la prime d’activité décidées en décembre 2018 impactent fortement le budget de la « stratégie...de lutte contre la pauvreté ». Sur les 8,5 Md€ pour la totalité du programme jusqu’en 2022, 3,9 Md€ étaient dévolus à la prime d’activité. Or, l’écart de 3,2 Md€ entre 2018 et 2019 sera multiplié par 4 jusqu’en 2022, soit près de 13 Md€, et une différence d’environ 9 Md€.
Les dépenses liées au RSA(-socle) ont connu une plus faible progression de 23 % entre 2013 et 2018, de 8,9 à 11 Md€ [DR-AD, DR-RP17].
3.2. Les EFFETS sur la PAUVRETE
En 2015/2017, la France occupait une position médiane au sein de l’OCDE en regard du coefficient de Gini, une mesure des inégalités de revenus disponibles, donc après redistribution, mais aussi d’autres indicateurs de même genre [OC-IR].
Par contre, le taux de pauvreté à 50 % du revenu médian y était parmi les plus bas, alors qu’il est aussi relatif à une distribution de revenus [OC-TP], de même que l’intensité de la pauvreté.
Pour la France seule, l’INSEE estime que 5 millions de personnes vivaient au-dessous du seuil de pauvreté monétaire (à 50 % du niveau de vie (#nvi) médian), soit 855 € par mois en 2016. Le taux de pauvreté s’établissait à 8 % de la population, stable depuis 2013. L’intensité de la pauvreté, soit l’écart entre le niveau de vie médian des personnes pauvres (707 €) et le seuil de pauvreté, était de 17,3 %.
Avec le seuil à 60 %, 8,8 millions de personnes vivaient avec moins de 1026 € par mois, soit 14 % de la population. L’intensité de la pauvreté atteignait 19,7 % par rapport à un niveau de vie médian des personnes pauvres de 824 € [IN-NV].
Selon la Direction générale de la cohésion sociale, en 2016, la prime d’activité aurait permis de réduire le taux de pauvreté de 0,4 % (à 60 % du niveau de vie médian). Mais l’intensité de la pauvreté aurait augmenté de 0,5 %. Cela peut notamment s’expliquer par la sortie de la pauvreté monétaire des bénéficiaires de la prime d’activité dont les revenus sont proches du seuil de pauvreté, tandis que les revenus des plus pauvres, inactifs, pèsent plus dans le calcul de l’écart vis à vis de ce seuil, sachant aussi que le rapport compare en général par rapport aux anciens RSA-activité et prime pour l’emploi. 13 % des bénéficiaires de la prime d’activité avaient ainsi des revenus d’activité mensuels de 1500 à 2000 € et 6 % de 2000 € et plus en décembre 2016. 11 % des bénéficiaires étaient placés dans les 5 déciles supérieurs de niveau de vie [CS-PA].
Selon un autre rapport de l’IPP, pour le seul budget 2019 remanié, « Les prestations sociales augmentent en moyenne jusqu’au 49ème centile [fin du 5ème décile], principalement du fait de la revalorisation de la bonification individuelle de la prime d’activité...Les individus les plus modestes, quant à eux, ne bénéficient pas des grandes mesures de soutien au pouvoir d’achat portant sur la prime d’activité ou les heures supplémentaires, car la plupart d’entre eux ne sont pas en activité. » [IP-BM].
3.3. Les EFFETS sur la REPRISE d’EMPLOI
L’ « enquête emploi » de l’INSEE ne porte pas spécifiquement sur les bénéficiaires de la prime d’activité, mais constituait néanmoins la principale source d’informations au 4ème trimestre 2016. Parmi les bénéficiaires de la prime d’activité sur les 5 derniers mois [CS-PA] :
* 61 % de ceux en couple étaient encore en emploi au moment de l’enquête, 25 % inactifs et 14 % chômeurs
* la répartition des personnes seules était de 89 %, 3 % et 8 % dans les mêmes statuts
* 47 % travaillaient à temps partiel par rapport à 19 % de la « population générale en emploi »
* 31 % étaient en sous-emploi, c’est-à-dire à temps partiel, mais souhaitant et disponibles pour travailler plus, par rapport à 7 % de la « population générale en emploi »
Une enquête complémentaire de la Caisse nationale d’allocations familiales au 1er semestre 2017 a par ailleurs révélé que les bénéficiaires de la prime d’activité poursuivaient des objectifs de reprise d’une activité, de maintien dans l’emploi ou d’augmentation du temps de travail indépendamment des aides sociales visant à les y inciter.
[OI-RU] « Pour la création d’un revenu minimum unique », Noam Leandri et Louis Maurin, Observatoire des inégalités, 5/07/19
[CE-GP] « Eradiquer la grande pauvreté à l’horizon 2030 », Marie-Hélène Boidin Dubrule, Stéphane Junique, Conseil économique, social et environnemental (CESE), 06/2019
[PU-TP] « Smart nation – Comment la tech peut transformer nos politiques publiques », Acteurs publics n° 139-140, 05/2019
[CAF-P9] « Les foyers bénéficiaires de la prime d’activité », « Prime d’activité conjoncture », n° 9, CNAF, 06/2018
[MS-BP] « Prime d’activité : plus d’un million de nouveaux bénéficiaires depuis le 1er janvier », Ministère des solidarités et de la santé, 5/03/19
[AN-MU] « Avis n° 1546 sur le projet de loi portant mesures d’urgence économiques et sociales », Eric Alauzet, Commission des finances, Assemblée nationale, 19/12/18
[OF-RR] « Entre 2008 et 2016, les réformes sociales et fiscales ont pesé sur le revenu des ménages mais ont renforcé le rôle d’amortisseur social du système redistributif », Pierre Madec, Paul Malliet, Mathieu Plane, Raul Sampognaro, Xavier Timbeau, France-portrait social, INSEE, Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), 20/11/18
[AN-EI] « Projet de loi relatif au dialogue social et à l’emploi – Etude d’impact », Assemblée nationale, 21/04/15
[PR-CC] « Faire de cette colère une chance. », Allocution du Président de la République, 10/12/18
[IN-SI] « Le seuil d’entrée dans l’impôt sur le revenu est-il bien compris par les contribuables concernés ? », INSEE-Analyses n° 38, 10/07/18
[DR-SP] « Un tiers des seniors sans emploi ni retraite vivent en dessous du seuil de pauvreté », « Etudes et résultats » n° 1079, Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), 09/2018
[DR-RP17] « 18-Le risque pauvreté-exclusion en France » (« La protection sociale en France et en Europe en 2017 »), Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), Ministère des Solidarités et de la Santé, 20/06/19
[IG-MP] « La modernisation de la délivrance des prestations sociales », Inspection générale des finances (IGF) et Inspection générale des affaires sociales (IGAS), juin 2017
[CAF-PA] « Prestations versées par les Caf : instauration de la prime d’activité et hausse de 6,2 % du nombre de foyers allocataires en 2016 », Caisse nationale des Allocations familiales, « l’e-ssentiel » n° 171, 06/2017
[CA-AP] « Service public : se réinventer pour mieux servir - Action publique 2022 », Le comité d’action publique 2022, juin 2018
[PF-19] « Projet de loi de finances pour 2019 », Assemblée nationale, n° 1255, 24/09/18
[FI-SD] « Impôts : vers la fin de la déclaration de revenus », lefigaro.fr, 20/03/19
[PM-CH] « Comité interministériel du handicap – dossier de presse », Service de presse, Premier ministre, 25/10/18
[CAF-DS] « Mesdroitssociaux.gouv.fr : vos droits en un seul clic ! », caf.fr, 28/06/18
[SN-NI] « Pour une France connectée – plan national pour un numérique inclusif », Secrétariat d’État au numérique, 13/09/18
[CS-PA] « Rapport d’évaluation de la prime d’activité », Direction générale de la cohésion sociale, Ministère des solidarités et de la santé, 2017
[CAF-NR] « Les non-recourants au Rsa », « l’essentiel » n° 124, CNAF, juillet 2012
[CAF-ER] « Les effets redistributifs de la prime d’activité et l’impact du non-recours », Adélaïde Favrat, Vincent Lignon, Vincent Reduron, Revue des politiques sociales et familiales, n° 121, CNAF, 2015
[CAF-VN] « Les vecteurs du non-recours au revenu de solidarité active du point de vue de l’usager », Revue des politiques sociales et familiales, n° 113, 2013
[CD-JP] « La juste prestation – pour des prestations et un accompagnement ajustés », Christine Cloarec-Le Nabour, députée, Julien Damon, professeur, 09/2018
[MS-MB] « Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté – Les moyens budgétaires », Ministère des solidarités et de la santé, 12/09/18
[CAF-IR] « Les indus et les rappels de la prime d’activité », Caisse nationale des Allocations familiales, « l’e-ssentiel » n°182, 11/2018
[IP-RB] « Revenu de base : simulations en vue d’’une expérimentation », Institut des politiques publiques (IPP), n° 18, juin 2018
[KP-AR] « L’accompagnement des bénéficiaires du RSA », Mathieu Klein, Claire Pitollat, 08/2018
[SS-RP] « Des précisions sur le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) », Le portail du service public de la Sécurité sociale, 26/03/12
[CN-RP] « Délibération n° 2009-211 du 30 avril 2009 portant avis sur un projet de décret en Conseil d'Etat relatif au Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) », JORF n°0293 du 18 décembre 2009
[DR-DD] « 80 % des bénéficiaires du RSA soumis aux droits et devoirs sont orientés vers un parcours d’insertion », Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), n° 1019, juillet 2017
[DR-IA] « Orientation et accompagnement des bénéficiaires du RSA en 2017 : de nouveaux indicateurs disponibles », Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), 7/02/19
[SC-SC] « La santé des chercheurs d’emploi, enjeu de santé publique », Solidarités Nouvelles face au Chômage », 09/2018
[CE-GP] « Eradiquer la grande pauvreté à l’horizon 2030 », Marie-Hélène Boidin Dubrule, Stéphane Junique, Conseil économique, social et environnemental (CESE), 06/2019
[DR-PS16] « La protection sociale en France et en Europe en 2016 », Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), 06/2018
[DR-PS17] « La protection sociale en France et en Europe en 2017 », Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), 20/06/19
[Cco-SI] « Mission Solidarité, insertion et égalité des chances - Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 », Cour des comptes, 22/01/19
[DR-RI17] « 12-Le risque invalidité en France », (« La protection sociale en France et en Europe en 2017 »), Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), 20/06/19
[DR-RV17] « 14-Le risque vieillesse-survie en France », (« La protection sociale en France et en Europe en 2017 »), Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), 20/06/19
[DR-RL17] « 17-Le risque logement en France » (« La protection sociale en France et en Europe en 2017 »), Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), 20/06/19
[CS-PA] « Rapport d’évaluation de la prime d’activité », Direction générale de la cohésion sociale, Ministère des solidarités et de la santé, 2017
[LM-DE] « RSA, soins, aide au logement : à quoi ont droit les immigrés en France ? », lemonde.fr, 7/03/19
[DR-AD] « Le ralentissement des dépenses d’aide sociale des départements se confirme en 2017 », n° 1105, Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), 02/2019
[OC-IR] « Inégalité de revenu », OCDE, 2015/2017
[OC-TP] « Taux de pauvreté », OCDE, 2015/2017
[IN-NV] « Les niveaux de vie en 2016 », INSEE, 11/09/18
[IP-BM] « Budget 2019 : quels effets pour les ménages ? », Institut des politiques publiques (IPP), n° 37, janvier 2019