Il y a 20 ans, l’élargissement de l’Union Européenne

Il y a vingt ans, le 1^er mai 2004, l'Union Européenne, qui comptait quinze États membres, s'est élargie de dix États membres supplémentaires : la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, la Lituanie, la Lettonie, l'Estonie, Chypre et Malte. Le 1^er janvier 2007, ce cinquième élargissement a été complété par l'adhésion également de la Roumanie et de la Bulgarie.

Ce n'était pas le premier élargissement, ni le dernier, puisqu'il y a eu un 28^e État membre qui a rejoint l'Union Européenne, la Croatie le 1^er juillet 2013, mais celui de 2004 était l'élargissement le plus politique, et même, qui a revêtu la plus grande importance géopolitique. Sans même compter Chypre dans une partie est occupée par les Turcs depuis 1974.

Avant d'évoquer cet élargissement très important, rappelons très rapidement les différentes dates des précédents élargissements. Les dates entre parenthèses correspondent à la ratification dans chaque pays du traité en question (pour que l'adhésion soit effective, il faut que tous les États membres et candidats à l'adhésion signent le traité correspondant, puisque ce traité soit ratifié par eux-mêmes, en particulier les futurs membres, selon les procédures constitutionnelles propres à chaque nation, par leur parlement ou par référendum).

1^er janvier 1958 (Europe des Six) : Création de la Communauté Économique Européenne (CEE) avec la France (23 juillet 1957), l'Allemagne (19 juillet 1957), l'Italie (9 octobre 1957), la Belgique (28 novembre 1957), les Pays-Bas (4 décembre 1957) et le Luxembourg (26 mars 1957), par le Traité de Rome signé le 25 mars 1957).

1^er janvier 1973 (Europe des Neuf) : Adhésion du Royaume-Uni (16 octobre 1972), de l'Irlande (10 mai 1972) et du Danemark (2 octobre 1972), par le Traité de Bruxelles signé le 22 janvier 1972.

1^er janvier 1981 (Europe des Dix) : Adhésion de la Grèce (28 juin 1979), par le Traité d'Athènes signé le 28 mai 1979.

1^er février 1985 : Retrait du Groenland après le référendum du 23 février 1982 (pourtant territoire du Danemark).

1^er janvier 1986 (Europe des Douze) : Adhésion de l'Espagne (26 juin 1985) et du Portugal (11 juillet 1985), par le Traité de Madrid-Lisbonne du 12 juin 1985.

3 octobre 1990 : Réunification de l'Allemagne et rattachement de l'Allemagne de l'Est aux Douze.

1^er novembre 1993 : Transformation de la CEE en Union Européenne, par le Traité de Maastricht signé le 7 février 1992.

1^er janvier 1995 (Europe des Quinze) : Adhésion de l'Autriche (12 juin 1994), de la Suède (13 novembre 1994) et de la Finlande (16 octobre 1994), par le Traité de Corfou signé le 26 juillet 1994. La Norvège a renoncé à adhérer.

1^er mai 2004 : Adhésion de la Pologne (23 juillet 2003), de la Hongrie (21 décembre 2003), de la République tchèque (30 septembre 2003), de la Slovaquie (1^er juillet 2003), de la Slovénie (28 janvier 2004), de la Lituanie (16 septembre 2003), de la Lettonie (2 octobre 2003), de l'Estonie (21 janvier 2004), de Malte (14 juillet 2003) et de Chypre (14 juillet 2003), par le Traité d'Athènes signé le 16 avril 2003.

1^er janvier 2007 : Adhésion de la Roumanie (17 mai 2005) et de la Bulgarie (11 mai 2005), par le Traité de Luxembourg signé le 25 avril 2005.

1^er juillet 2013 (Europe des Vingt-huit) : Adhésion de la Croatie (4 avril 2012), par le Traité de Bruxelles signé le 9 décembre 2011.

1^er février 2020 : Retrait du Royaume-Uni après le référendum du 23 juin 2016 sur le Brexit.

Comme on le voit, l'élargissement du 1^er mais 2004 a été le plus massif et a considérablement modifié la physionomie et le point de gravité de l'Europe. Avant 2004, le dernier élargissement a eu lieu le 1^er janvier 1995 et il était en quelque sorte la dernière occasion d'unifier l'Europe occidentale. Après le noyau dur des six pays fondateurs (France, Allemagne, Italie et Benelux), le rattrapage du Royaume-Uni après une dizaine d'années de veto français (à cause de De Gaulle) avec le Danemark et l'Irlande en 1973, l'exception grecque voulue par Valéry Giscard d'Estaing dès 1981, les deux États de la péninsule ibérique en 1986 malgré les protestations des viticulteurs français (et italiens), en enfin les États scandinaves (sauf la Norvège qui préfère l'indépendance totale) et l'Autriche, l'Europe est devenue un bloc continental exclusivement occidental (avec deux États neutres, la Finlande et l'Autriche).

C'est donc pendant les années 1990 que l'évolution européenne s'est poursuivie, en réponse à la chute de l'URSS et à la libération des États de l'Europe centrale et orientale anciennement sous le joug soviétique. La question était alors la suivante : fallait-il d'abord approfondir la construction européenne (rajouter des solidarités européennes à Quinze, plus facilement qu'à Vingt-cinq, et adapter le fonctionnement institutionnel) ou d'abord élargir aux pays de l'Europe centrale et orientale ? La question était cruciale après une forte avancée de la construction européenne sous la Présidence de la Commission Européenne de Jacques Delors (1985-1995), avec l'Acte unique européen (notamment harmonisation des diplômes), les Accords de Schengen et ERASMUS (ces deux derniers hors du cadre spécifique de l'Union Européenne), l'Union économie et monétaire qui a donné la monnaie unique avec l'euro instauré en 1999, etc.

Au milieu des années 1990, le sentiment anti-européen a commencé à se développer au sein des peuples européens, notamment à cause de la bureaucratie bruxelloise et les normes de plus en plus invasives dans la vie quotidienne afin de construire un standard normatif européen très exigeant (qui le reste encore dans le monde). Les tentatives d'approfondissement n'ont jamais vraiment abouti tandis que l'opportunité politique d'un élargissement se faisait sentir.

Le problème était le suivant : une organisation (quelle qu'elle soit) ne se structure pas de la même manière lorsqu'elle réunit vingt-cinq membres que lorsqu'elle réunit six membres. En 1958, la règle de l'unanimité, qui rassure sur la souveraineté nationale de chaque État membre, pouvait se pratiquer, car il n'y avait que six partenaires. À vingt-cinq, la règle de l'unanimité est quasi-impossible. Or, ne plus pouvoir prendre de décision, c'est se paralyser. L'approfondissement avait donc ces deux rôles : modification des institutions européennes pour un fonctionnement à plus de vingt, avec, dans certains domaines, des décisions prises à la majorité qualifiée (nombre d'États et population que cela regroupe) au lieu de l'unanimité. C'était l'objet du Traité d'Amsterdam signé le 2 octobre 1997 après la Conférence intergouvernementale de Turin, puis du Traité de Nice signé le 26 février 2001.

L'autre rôle de l'approfondissement, c'est d'agrandir les domaines de coopération européenne, en particulier la politique étrangère et la défense (on voit aujourd'hui à quel point ces domaines sont essentiels et même vitaux). Cet agrandissement des compétences européennes n'a eu lieu qu'avec le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007 à la suite de l'échec du référendum du 29 mai 2005 en France qui a rejeté le Traité établissant une Constitution pour l'Europe (TCE) signé le 29 octobre 2004 après l'élargissement du 1^er mai 2004 et les travaux de la Convention pour l'Avenir de l'Europe présidée par Valéry Giscard d'Estaing.

Dans ces années 1990, le débat était sur la capacité de rajouter des compétences européennes, mais pas pour tout le monde, un peu à la carte, comme c'était le cas pour la zone euro mais aussi les Accords de Schengen, etc. (les pays membres ne sont pas tous dans la zone euro mais peuvent tous y prétendre). C'était admettre que certains pays étaient plus européens que d'autres. Une notion, soutenue notamment par Édouard Balladur, alors Premier Ministre français, était d'imaginer une Europe à plusieurs cercles concentriques, avec des États plus intégrés que d'autres dans la construction européenne, mais avec le risque d'une Europe à deux voire trois vitesses.
 

Pourtant, politiquement, il y avait une urgence à intégrer les États de l'Europe centrale et orientale, afin de réunifier le continent européen. Après la chute du mur de Berlin, le Rideau de fer aurait pu paradoxalement se maintenir par le fait des démocraties d'Europe occidentale si elles refusaient d'intégrer les anciens pays du bloc soviétique. Cette adhésion a été massive puisque, en moins de trois ans, douze pays ont adhéré à l'Union Européenne. Il aura fallu quinze à dix-huit ans pour permettre aux anciens régimes communistes de s'intégrer, ce qui, historiquement, est très long (pratiquement une génération). La Grèce a mis sept ans pour adhérer après la chute de la dictature des colonels. Le Portugal a mis douze ans, et l'Espagne, dix ans après la chute de leur dictature respective (issue de Salazar et de Franco).

Le risque d'un trop grand nombre d'États membres est bien sûr une sorte de paralysie institutionnelle et l'impression d'avoir fabriqué un monstre institutionnel, avec jusqu'à vingt-huit membres, quasiment autant de langues, etc. Les affaires européennes sont devenues alors des affaires ultracompliquées pour plein de raisons, structurelles bien sûr, mais aussi politiques, car chaque État a son propre calendrier électoral, ses propres populismes, son propre électorat et donc, les décisions prises au niveau européen sont dépendantes souvent de considérations de politique intérieure de chaque État.

À mon sens, l'une des conséquences a été le Brexit : la tenue du référendum était le fruit absolu de considérations électoralistes (de David Cameron), et d'un courant eurosceptique résultant d'un risque d'enlisement technocratique. À partir des années 2000, d'ailleurs, et jusqu'à maintenant, l'Europe a surtout cherché à répondre aux urgences du moment, des crises des dettes souveraines à la crise du covid-19, de la crise inflationniste et énergétique à la guerre en Ukraine.

Les perspectives actuelles de l'Union Européenne sont contrastées. D'une part, jamais le courant populiste anti-européen n'a été aussi fort dans la plupart des États membres, avec des victoires électorales en Hongrie, en République tchèque, en Slovaquie, en Italie, aux Pays-Bas (mais aussi des échecs comme en Pologne). D'autre part, la position belliqueuse de Vladimir Poutine et le risque d'un retour de Donald Trump à la Maison-Blanche obligent les Européens à renforcer leur coopération dans le domaine militaire pour assurer une défense autonome sans les États-Unis (ce qui devraient réjouir tous les contempteurs de l'OTAN).

Après Jacques Delors, l'Union Européenne a aussi péché par manque de leadership européen, dans le sens de personnalités charismatiques qui puissent pousser la construction européenne. La plupart des dirigeants européens pendant ces vingt dernières années ont été des européens par raison et pas par passion, adeptes d'une liberté économique qui refuse de voir les atteintes extérieures à une concurrence loyale (sans protectionnisme). La chance aujourd'hui d'avoir Emmanuel Macron à l'Élysée, c'est la même que lorsque Valéry Giscard d'Estaing y était : il est Européen par passion et est capable, aujourd'hui, d'impulser une véritable relance de la construction européenne, dans le domaine de la souveraineté économique et industrielle et surtout dans le domaine de la défense. Même l'Allemagne a compris qu'il fallait évoluer dans la conjoncture actuelle, celle de tous les dangers.
 

Bien sûr, il reste à répondre à l'épineuse question des futurs élargissements. Actuellement, neuf pays sont candidats reconnus à l'adhésion, principalement des anciens pays de l'ex-Yougoslavie (Serbie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine du Nord, Monténégro), l'Albanie, mais aussi l'Ukraine, la Moldavie, la Géorgie et la Turquie. Le Kosovo n'est pas encore reconnu officiellement comme candidat à l'adhésion. Quant aux trois autres États européens, l'Islande, la Norvège et la Suisse, elles ont renoncé à adhérer respectivement le 12 mars 2015, le 28 novembre 1994 et le 27 juillet 2016, pour certains après trois tentatives (pour la Norvège, par exemple, en 1962, en 1972 et en 1994).

Comme pour la Grèce en 1981, et pour l'Europe centrale et orientale en 2004-2007, l'intégration de l'Ukraine, de la Moldavie et de la Géorgie, dont les candidatures ont été reconnues officiellement par les Conseils Européens du 23 juin 2022 et du 14 décembre 2023, les considérations politiques et de solidarités devraient l'emporter sur des considérations purement économiques ou même institutionnelles.

L'enjeu de l'Union Européen reste historique et est une construction originale et inédite dans l'histoire des nations car elle se fait à la fois selon la volonté de chaque peuple qui la compose et avec la force d'une unité qui en fait un bloc incontournable dans la planète, avec cette devise très significative : unis dans la diversité. L'Union Européenne du 1^er mai 2024 est un bloc humain peuplé de 450 millions d'habitants sur une superficie de 4,2 millions de kilomètres carrés, troisième puissance mondiale en PIB nominal après les États-Unis et la Chine.

Elle n'est pas parfaite, elle a beaucoup de défauts, mais c'est parce que cette construction s'est toujours faite avec la volonté des peuples qu'elle se réalise très lentement. Elle est l'anti-modèle des autocrates au pouvoir de toute obédience, et à ce titre, elle est dénigrée par tous ceux qui refusent les principes de démocratie, liberté, égalité, laïcité. C'est pour cela qu'il faut précieusement conserver cette organisation et la faire vivre avec le plus de démocratie possible. Car on l'oublie un peu trop souvent : le citoyen européen a la chance et le privilège de pouvoir voter dans les conditions normales d'une véritable démocratie, à savoir que son vote puisse être secret, libre, et sincère, sans pression de personne ou de groupe.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (27 avril 2024)
http://www.rakotoarison.eu


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