Espagne : l’heure de vérité des territoires

Une fédération qui ne dit pas son nom ?

L’Espagne propose un modèle constitutionnel intéressant, puisqu’elle reste officiellement un Etat unitaire qui reconnaît pourtant le droit à l’autonomie de certaines de ses entités territoriales.

C’est en effet un État qui comprend trois niveaux de collectivités locales : les communes (8106), les provinces (50), et les communautés autonomes (17), plus deux villes autonomes, Ceuta et Melilla, sur le continent africain, en face de Gibraltar.

La Constitution de 1978, dans son article 2, si elle affirme que la nation espagnole est la patrie commune et indivisible de tous les Espagnols, reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et régions qui y sont intégrées. La Constitution reconnaît donc le droit, pour chaque communauté, d’édicter des statuts d’autonomie propres, une sorte de constitution interne élaborée par une assemblée d’élus locaux (députés et sénateurs), mais adoptée par les Cortes generales (le Parlement espagnol qui est constitué de deux chambres, la Chambre des députés et le Sénat). Les communautés autonomes assument des compétences exclusives dans de nombreux domaines : les institutions gouvernementales locales (parlement, gouvernement, administration, écoles), l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, les chemins de fer et les routes (qui ne traversent qu’un seul territoire d’une communauté autonome), l’agriculture et l’exploitation forestière, la chasse et la pêche, le développement économique, la culture, l’enseignement et l’emploi des langues, la santé et l’assistance sociale, le tourisme et les loisirs, la police. Les communautés autonomes disposent ainsi de larges pouvoirs qui leur permettent de se gouverner localement, mais les municipalités ne sont pas assujetties aux gouvernements communautaires ; elles demeurent complètement autonomes dans leurs champs de compétence. Quant à l’État espagnol, il s’est réservé des compétences exclusives, notamment le Code civil, l’immigration, la justice, les relations internationales, la monnaie, les aéroports et ports d’intérêt général, les forces armées, les poids et mesures, les douanes, etc.

L’Espagne, si elle n’est pas constituée officiellement en fédération, en a tous les traits constitutifs, car elle fonctionne avec ses communautés autonomes comme le Canada avec ses provinces, par exemple. On pourrait parler à cet égard d’Etat plurinational.

Il faut noter, enfin, qu’à l’instar d’autres pays unitaires comme la France, l’Espagne voit son architecture territoriale évoluer sous l’influence de l’intégration européenne et des nouveaux débats ouverts par elle (par exemple, l’intercommunalité). Ainsi, l’Espagne a signé en 1985 la Charte européenne de l’autonomie locale, et l’a ratifiée en 1988.

L’épineux problème de l’ « Estatut » catalan

En 1979, le Roi Juan Carlos I a promulgué le statut d’autonomie de la Catalogne ("Estatut", en catalan), et de ses institutions (qui forment la « Generalitat »), par la loi organique 4/1979. Pour la Catalogne, il s’agissait d’une revanche historique, puisque le franquisme avait imposé un centralisme autoritaire.
Le 30 septembre 2005, le Parlement de Catalogne a approuvé la proposition de réforme de ce statut pour permettre à la Catalogne, selon ses promoteurs, de renforcer ses droits historiques, de s’adapter aux réalités économiques, politiques et sociales du monde moderne, et pour favoriser la démocratie participative.

Ce texte, avant d’être présenté aux Cortes pour approbation en tant que loi organique, doit être débattu par toutes les parties concernées (gouvernement espagnol et partis politiques nationaux et catalans). Or, de nombreuses critiques ont déjà été adressées à cette proposition, pourtant soutenue par le Président socialiste du gouvernement catalan, M. Pasqual Maragall.
Les points controversés sont les suivants :

- la référence à la Catalogne comme « nation » à l’article 1 du Titre 1 du projet de nouveau statut. Jusqu’à présent, le statut d’autonomie, conformément à la constitution espagnole, parlait de la Catalogne comme « nationalité ». Or, ce changement de vocable peut être très lourd de sens. En effet, dans la constitution espagnole, c’est l’Espagne qui est la nation, la patrie commune de tous les Espagnols. Reconnaître à la Catalogne le caractère de nation, c’est, selon les opposants au statut, aller plus loin que la reconnaissance du caractère historiquement spécifique de la Catalogne et du peuple catalan - caractère aujourd’hui reconnu par l’Etat, au même titre que pour le Pays basque et la Galice, c’est donner la possibilité ouverte à toute nation de l’autodétermination, et donc de l’indépendance.

- Cette référence à la nation catalane est renforcée par l’article 5 concernant les droits historiques du peuple catalan. Il est en effet indiqué que le présent statut ne signifie pas la renonciation du peuple catalan à ses droits en vertu de son histoire. Cette référence rappelle celle faite, dans la proposition de nouveau statut d’autonomie du Pays basque (adoptée par le Parlement basque, mais rejetée par le Congrès des députés), à la singularité culturelle, sociale et historique du peuple basque.

- Au-delà de ces questions sur la nature de la communauté autonome catalane, des critiques ont été lancées également sur les articles concernant les compétences de la Generalitat : le texte actuel prévoit des compétences larges en matière d’immigration (ce qui relevait de l’Etat jusqu’à présent), d’éducation, de régime linguistique ou de services financiers (notamment, les caisses d’épargne). De plus, la Catalogne souhaite une participation aux institutions et organismes européens (article 187 du Statut).

Le texte n’a pas été accepté par le PSOE (Parti socialiste ouvrier espagnol), ni par le gouvernement, alors que le Parti socialiste catalan (PSC) le soutenait. Le PSOE a donc fait une contre-proposition de texte aux partis et gouvernement catalans. Ce texte maintient un certain nombre de propositions faites par les Catalans : participation de la Catalogne aux délégations espagnoles lorsque les compétences de celles-ci sont en jeu, reconnaissance de la compétence exclusive de la Catalogne sur la régulation des caisses d’épargne domiciliées en Catalogne ; compétence exclusive de la Catalogne en matière de politique agricole. En revanche, deux points restent en suspens, car inacceptables en l’état actuel : la référence à la nation catalane, et les dispositions sur le financement de la communauté autonome (qui reposaient notamment sur l’utilisation par la Catalogne de ressources normalement destinées à l’Etat).

Un accord devrait bientôt être conclu par les parties présentes. Pour le PSOE et le gouvernement de M. Jose Luis Rodriguez Zapatero, qui furent très critiqués pour leur ambiguïté dans ce dossier, il s’agit de trouver rapidement une issue, afin de dépasser l’éternel débat entre jacobinisme et fédéralisme au sein des socialistes. Le gouvernement souhaite aussi montrer qu’il ne navigue pas à vue, mais souhaite un statut catalan renouvelé et conforme à la constitution, afin de favoriser un renouveau démocratique et de s’inscrire dans l’évolution de la gouvernance européenne.

De nouvelles relations entre l’Etat et les régions : une tendance générale en Europe ?

Le débat sur le Statut d’autonomie de la Catalogne est à replacer dans le cadre du projet territorial du gouvernement socialiste. Celui-ci, après avoir mis en place, en novembre 2004, une Conférence des présidents des communautés autonomes (sur le modèle de ce qui se passe avec les Länder allemands), vient de rendre publique une proposition de loi sur la coopération entre l’Etat et les communautés. Celle-ci, selon les mots du gouvernement, « n’entend pas rouvrir les débats sur les compétences des communautés autonomes et de l’Etat, mais améliorer la gestion de celles-ci », au regard de l’important processus de décentralisation et de régionalisation que connaissent l’Espagne et l’Europe. Les points importants de la loi sont la réforme du Sénat, qui deviendrait une véritable chambre des communautés, la plus grande implication des communautés autonomes dans les affaires de l’Etat, la fixation de droits, d’obligations, et la définition des responsabilités de chaque entité afin notamment de mieux coordonner les politiques.

La politique territoriale conduite actuellement en Espagne pourrait influencer d’autres Etats membres de l’UE, notamment la France, parce qu’elle entend éviter le délitement de l’Etat-Nation en se montrant volontariste sur la régionalisation. Alors que le slogan de l’ « Europe des régions » connaît, ces derniers temps, un moindre succès, l’Espagne semble vouloir expérimenter un mode de coopération, entre les différents échelons de gouvernement, qui soit démocratique et efficace.